韩旭：“少捕慎诉慎押”实施为什么“中间热、两头冷”？

来源：|发布时间：2022-07-18 20:59:53|浏览次数：

　
韩旭 | 四川大学法学院教授、博士生导师；法学博士、博士后；四川省司法制度改革研究基地主任；中国刑事诉讼法学研究会常务理事。

　　笔者多次去公安机关、法院调研，发现侦查人员和法官对“少捕慎诉慎押”刑事司法政策反应冷淡，热情不高，实施动力不足。一些公安人员甚至认为该政策影响打击犯罪的效率和侦查取证能力，更是颇多微词。

　　该项刑事政策的实施虽由检察机关牵头，因其自知没有公安机关和法院的配合支持，该政策无法落地实施。因此，几乎所有涉及“少捕慎诉慎押”的培训，均是由检察机关邀请公安人员和刑事法官参加“同堂培训”。

　　各地在实施该项政策中也基本上是检察院与公安机关会签文件，共同发力。该政策的实施与认罪认罚从宽制度实施一样，呈现出“中间热、两头冷”的态势。这令笔者思考这一现象背后的原因。

　　一、公安机关和人民法院没有关于该政策实施的绩效考核

　　“捕”和“诉 ”都是检察机关的职能，与公安机关和人民法院的职权行使没有关系。检察机关为推动该司法政策的落实，设置了诉前羁押率、羁押必要性审查率等考核指标。有些地方公安机关考核逮捕率和起诉率，有些地方仅考核刑拘人数。法院行使审判职能，与“捕”“诉”更无关系。

　　公安机关希望被立案侦查的犯罪嫌疑人都能被“关”起来，实践中的“够罪即捕”即是明证，这与“少捕慎押”之间形成张力。目前公安机关的绩效考核指标与检察院关于“少捕慎诉慎押”指标之间形成冲突，因此无法形成共同推进的合力。

　　法院因检察机关在审查起诉阶段的不捕、不押而顾虑庭审时被告人脱逃不能到案，往往不得不在庭审前采取逮捕措施，不仅增加了其工作量，而且因新冠疫情防控需要，难以将被逮捕的人送进看守所羁押。因此，招致法官的不满。由于公安人员和法官均不太积极，甚至出现一定的抵触情绪，导致该项政策在实施中举步维艰。

　　二、职能定位使然

　　“少捕慎诉慎押”刑事司法政策无疑是对被追诉人的程序从宽，是彰显人权保障的司法政策。但是公安机关是以惩治犯罪、维护稳定为其基本职责，该项政策不仅不能给其带来侦查利益，甚至阻碍了其收集、固定证据活动的顺利开展，影响了其打击犯罪的效率。

　　作为该政策实施保障的认罪认罚从宽制度，也与公安机关开展的专项活动强调“从严”的刑事政策而格格不入。例如，盗窃犯罪嫌疑人可能是认罪认罚从宽制度实施的重要对象，但公安机关强调人民应有安全感，一般不会对此类犯罪的嫌疑人从宽处理，而更多时候成为“严打”对象。“捕”和“诉”都是刑事诉讼中的追诉活动，法官是中立的裁判者，不承担追诉职能。

　　但法官在诉讼活动中也有其自身的利益：一是被告人能够顺利到案从而保障庭审和宣判后诉讼顺利进行；二是尽可能减少自身的工作负担，尤其是在员额制改革后“案多人少”矛盾突出的当下。且“少捕慎诉慎押”意味着检察官权力的扩张，在“配合制约”的体制下，公安机关和法院不能容忍检察机关“主导地位”的建立，这会对以审判为中心的刑事诉讼制度改革带来一定的冲击。

　　三、面临责任追究的压力

　　如果被追诉人不捕和不羁押，一旦被追诉人重新犯罪，警察和法官可能要被追究责任。根据《人民法院工作人员处分条例》第29条的规定：“违反规定，擅自对应当受理的案件不予受理，或者对不应当受理的案件违法受理的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。”被告人在案是案件审理的条件，一旦被告人被取保候审后联系不上，人民法院通常不会受案，很大程度上是因为责任追究的影响。

　　由于没有建立容错机制，一旦被追诉人因未被羁押脱逃或者重新犯罪，公安人员和法官将会被追究责任。这也是一些司法人员对“少捕慎押”比较抵触的原因。

　　这种惧怕追责的心理不仅在侦查人员、法官中比较普遍，即便是检察官对此也很有顾虑。这也是为什么经过羁押必要性审查后一些检察官不情愿变更逮捕措施的原因。因此，实施该政策必须建立配套措施，特别是容错机制的建立。

　　四、惩罚犯罪的惯性思维

　　从学理上讲，法官应是中立的裁判者，客观公正，不偏不倚，但是鉴于我国刑事司法“流水线式”的体制，法院也肩负着打击犯罪、保一方平安的职责。因此，难以乞求法院完全成为独立、中立的裁判者。公安机关作为追诉犯罪的机关将惩罚犯罪作为其核心职能似乎无可厚非。

　　但是，作为司法机关和公权力的行使者，也应履行客观义务，对不利和有利犯罪嫌疑人的情形一律注意。事实上，公安机关立案侦查案件和收集证据，均是以有罪推定思维开展工作。

　　因此，无罪推定原则仅适用于审判和审查起诉阶段。既然公安机关和人民法院均以惩罚犯罪为其首要职能，那么对于体现人权保障精神的“少捕慎诉慎押”司法政策必然会予以排斥。

　　“少捕慎诉慎押”刑事司法政策的有效实施，需要公检法司各机关认识统一，标准统一，步调一致。

　　为此，除了进行同堂培训外，还需统一考评指标。各级党委政法委领导不能仅有维稳思维和安全思维，还必须树立人权保障思维和法治思维。否则，说不定下一个什么教育整顿活动，又会把检察官不捕不诉案件作为评查重点。

　　有地方已经出现检察官因为作不起诉决定而被追究徇私枉法罪刑事责任的情形。推行该政策并非检察机关一家之力可为，改善和优化外部环境一样不容忽视。

　　校对、编辑 | 王鑫，南开大学法学院研究生。