周颖：问责惩戒与豁免保障：法官司法责任制的完善进路
来源：|发布时间：2022-07-15 21:51:38|浏览次数：
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原文发表于《刑事法学研究》（辑刊），由中国政法大学国家法律援助研究院主办、中国政法大学出版社发行、吴宏耀教授担任主编，由泰和泰律师事务所高级合伙人李崇杰律师资助出版。
于2020年创刊，每年出版2辑，目前已经出版2辑。2022年6月、12月将陆续出版第3-4辑，欢迎投稿。
摘要：我国司法责任制的改革虽取得一定成效，但仍未能完全遵循应有的司法逻辑。司法和行政追求的价值目标并不相同，司法责任和行政责任也不应混同，司法责任应当遵循司法工作的逻辑与规律，既要惩戒问责，也要避免随意追究；法官既是办案中运用法律的主体，又是办案中承担责任的主体，法官办案的独立性同审判委员会的集体性应在冲突中寻求弥合；由于审判工作的复杂性，对法官司法责任进行惩戒的同时，应当坚持问责与保障并重，同时应由审判结果责任走向审判行为责任，对符合司法规律的行为进行豁免。
在当代中国，法治已成为举国认同的治国模式，合理地约束法官职权是法治的基本要义之一。伴随着法官员额制改革、司法现代化的完善以及司法格局的不断优化，我国法官司法责任制的改革已经取得了一定的成效，但受司法传统惯性的影响，以及种种制度性与非制度性因素的制约，我国法官司法责任制改革还未能完全遵循应有的司法逻辑。司法责任制是本轮司法体制改革的“牛鼻子”，对于整体改革的成效起着举足轻重的作用。
司法责任制也是世界各国司法制度的重要组成部分，对比其他国家的问责惩戒与豁免保障制度，有助于我国司法责任制的完善与发展。在这种语境下通过比较研究，应当厘清司法责任与行政责任的区别，合理划分法官独立办案与审判委员会之间的责任，司法责任是法官头顶的“达摩克利斯之剑”，但也不应失之过严，在对法官进行责任追究的同时，也应确立法官保障与豁免的“屏障”。
我国的司法实践中，历来与行政有着密不可分的关系，司法行政化的倾向较为明显，在未能充分认识司法工作与职业特殊性的情况下，对于法官的管理参照公务员的管理模式，对于法官的司法问责也与行政问责没有进行严格区别，这样显然严重忽视了司法工作的职业特点以及审判工作的特殊属性。从比较法的角度出发，以及对二者基本原则、程序、内容等多个方面分析，司法责任与行政责任的界线是明晰而不应当是模糊的。
司法与行政所追求的价值目标并不完全相同，司法首要追求的是“三公”，即公平、公正和公开；而行政首要追求的是“3E”，即效率、效能和经济。我国处于经济快速发展的转型期，经济的稳增长与社会的稳定成为国家治理中高度重视的内容。但随着中国特色社会主义法律体系的不断完善，以及近年来中央依法治国决定的提出，依法治国已经逐渐深入人心，司法办案环节存在的一些问题也逐渐引起了人们的重视，司法责任不仅应当追究，而且应当终身追究的提法使得法官在承受“案多人少”压力的同时又绷紧了另外一根弦。近年来有观点认为，较之行政问责体制，司法责任的追究有些失之过严，对于一些重大决策产生的问题，也并没有提出终身追究的要求。相较之司法工作中问责的事由，一些行政工作中存在的问题影响则更为巨大。
同域外一些国家比较后可以得出的结论是，对于司法问责应紧密结合司法工作的逻辑与规律，对于因为徇私枉法、渎职舞弊而产生的责任，或是因为疏忽大意、放任不管所产生的问题，应当严厉追究相关人员的责任，而如果并未是出于故意为之，而是在审判工作中因为认识方面的差异出现偏差，则应当属于合理的司法成本的范畴，这种对由于认识偏差而产生问题的处理方式，是域外国家在构建法官司法责任制时的重要内容，称之为“法官的责任豁免原则”。此外，对于法官问责程序上，也应当注重法官应有权利的主张和保护，因而西方国家一般会设置专门的惩戒机构，同时赋予法官申诉、听证以及上诉的权利，以确保法官免受随意的追究也是司法责任制的一项重要内容。
法官办案责任制要求放权于法官，其核心在于是突出法官在司法办案中的主体地位，法官既是办案中运用法律的主体，又是办案中承担责任的主体。党的十八届三中全会提出要“完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”，十八届四中全会进一步提出要“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史考验”。审判委员会制度是中国特色社会主义法律体系的一项组成部分，纵观世界各国，这种决策机制或工作模式也为我国所独有。我国现行法律规定，独任制和合议制是法院审理案件的基本组织形式，但遇到重大、复杂、疑难的案件由审判委员会讨论决定，审判委员会经讨论后作出的决定，合议庭或者独任法官必须执行，在这个过程中，案件审理的责任主体变得越来越模糊。
在重大、疑难、复杂的案件面前，审判委员会“民主集中制”的优势在于激发集体智慧，一方面能够抵挡外界压力对于审判工作的不利影响，另一方面在最终的决定面前可以做出最优选择。但审判委员会兼具司法和行政的双重属性。但从比较法的角度我们可以看出，法官独立办案是独立承担责任的前提，而审委会集体决策机制对于责任的划分并不明晰，在其他国家并不存在的审委会制度在我国也受到越来越多的质疑，因此，近年来对于审委会制度争议也越来越大，主要有“废除说”、“保留说”、以及“改革说”三种主张：
首先，“废除说”认为，目前无论是大陆法系国家还是英美法系国家的法院中都没有审判委会员这一机构的存在，而纵观审委会产生及发展的历史，与我国特定历史时期的需要不无关系，而随着社会的进步和司法水平的不断提升，目前诉讼中绝大多数案件尤其是轻微案件通过程序分流即可解决，审委会的审判功能基本可以淡出历史舞台。此外，持“废除说”的观点还认为，审委会的存在不利于法官的独立审判，因此不利于司法机构公正地履行其应有的司法职能。
其次，“保留说”认为，一项制度之所以能够得到长期且普遍的坚持，必定有其存在的道理，审委会制度是具有我国特色制度的组成部分，因为不能用所谓“通例”的观点来评价一项制度是否有存在之必要。审委会基本上不会干预法官的具体审判，反而有利于司法的公正，这是因为审委会一般是由少则近十人多则二十余人组成，想干预这么多人对于案件的看法或主张，严格来说虽然存在一定的可能性，但也是十分困难的，反而由于审委会中众多资深法官的组成，有利于案件的公平、公正办理。至于审委会决议过程的公开，则应当被视为同合议庭的合议一样，没有必要也不应当公开。可见，“保留说”主要是针对“废除说”所提出的辩驳，该说也会审委会的存续以及作用的发挥提供了理论支持。
再次，“改革说”在折中了“废除说”与“保留说”两说的基础之上，既不赞成对审委会的完全废除，也不赞成审委会制度的一成不变，而是应当对该制度进行“扬长避短”的改革。“改革说”中则又分成了“渐进式改革”与“彻底式改革”，“渐进式改革”认为对审委会的改革不应操之过急，而是应当对该制度中存在的问题进行逐一的剖析与改革，如有学者提出让审委会成员必须参加庭审，以解决“审者不判、判者不审”中的亲历性问题。而“彻底式改革”则在分析了审委会集体决策与法官独立审判权之间的利弊冲突基础之上，认为既然二者存在冲突与矛盾，则可以将审委会的决策权予以废除，审委会作出的决定，法官仅作参考，而不用必须执行。也有观点认为取消部分法院如基层法院中审委会这一机构的设置，则显得改革更为彻底。
在司法责任的问题上，法官的责任制与审委会的责任之间之所以会出现种种的问题，根本原因在于权力清单分配模糊。在2015年9月21日的最高法《意见》出台以前，我国审判委会员在权责划分方面存在着较为严重的集体主义倾向，这看似是在发挥着民主集中制的集体智慧，但真正到了案件出现问题需要追责的时候，往往发现集体负责变成了难以追责，甚至是“集体不负责”，这其中，权责清单未划分清楚是根本原因。另一方面，由于我国审判委会员机构设置的权威性和领导性，审判委会员做出的最终决定法官必须要执行，即使法官一开始并未拿出自己的意见，或是自己的意见与审判委会员的集体意见明显不同，也要执行审判委会员的决定，但一旦发生问责的情况，案件的主审法官往往会难辞其咎。
法官是审判权运行的主体，按照“有权必有责”、“权责一体化”的要求，法官应当对审判行为承担相应的责任，但根据司法规律，审判结果责任的产生并非完全都是法官的错误所导致，因此在对法官司法责任进行惩戒的同时，也应当考虑对一些符合司法规律的行为进行豁免，因为审判中有时面临的情况是复杂的，既可能会出现事实的不确定，也可能会出现法律适用的不确定问题，同时还需要完善法官的职业安全保障、物质条件保障和职业尊荣保障。对于法官进行责任追求的，也应当遵循法定的程序，同时赋予法官必要的救济程序。
党的十八届三中、四中全会以来，我国进行了新一轮的司法体制改革，其中“司法责任制”的改革被认为是司法体制改革的“牛鼻子”，凡是涉及到人的改革，都会是改革中的重点与难点。法官员额制改革是涉及到人的另一项重大改革，法官员额制的目的是使高素质人才充实到办案一线，而法官办案责任制的目的则是为了提升办案质量，是的案件能够经得起社会、历史以及人民的检验。如果说法官员额制是“放权”于法官的话，法官办案责任制则是“归责”于法官。
在此背景下，法官办案责任逐渐走出了司法与行政不分的局面，法官责任制的司法属性更加突出。不过，值得我们思考的是，对于徇私舞弊或是滥用职权所产生的司法责任应当有力问责，但基于不确定的事实和法律因素所产生的责任问题是否也应当严厉问责，“办案质量终身负责制”和“错案责任倒查问责制”是否有些过于严苛，而“全面追责”是否又有些过于泛化。通过同域外一些主流法治国家进行比较后不难发现，“法官豁免为原则、追责为例外”已成为一些国家司法责任制的基本原则，而我国司法责任制的基本原则刚好相反，可以说是“法官追责为原则、豁免为例外”，过于严格的司法责任不仅会对独立审判的司法规律产生一定影响，也会是法官束手束脚，甚至产生如果规避责任的一些做法。
无论是从司法规律的角度来看，还是从域外其他国家的经验上来分析，司法责任与行政责任都存在着明显的区别，尤其对于法官职业来说，强调其司法责任应当将关注的目光集中于审判权行使过程中所产生的责任。但结合我国国情，实践中包括院庭长在内的一些领导，在行使法官职权的同时，也会同时担任一些行政职务，更应当将行政责任同司法责任相区分。对于因为管理行政事务、作出行政决定所产生的责任，不应同审判过程中产生的责任进行混同，更应当杜绝以行政问责为由来对审判权进行干预的行为产生。新一轮司法体制的改革，无论是在人事制度还是行政事务制度上，都进行了司法与行政的相对分离，法官员额制的改革，使得“法官”这一称号不再是法院内部人尽皆有，而是突出了法官的职业化、精英化的基础上，将办案能手充实到一线，而法院的财和物进行省级统管，进一步有助于司法机关摆脱地方行政部门的擎肘，这些改革对于作为自然人的法官和具有拟制人格的法院来说，都有助于实现相对的独立，也为司法责任的明晰奠定了基础。
问责程序的司法化是司法责任的核心，也是司法问责同行政问责的重要区别。在本轮的司法体制改革中，法官办案责任制的司法属性越来越突出，如试点的法官逐步探索成立了法官遴选委员会、法官惩戒委员会等，改变了以往行政部门设置的形式。国外的司法弹劾制是司法问责的一种常见形式，具体做法是：投诉人认为法官有违法失职行为或其他应当追责的不当行为，可以向法官责任追究委员会进行检举或投诉，同时提出线索、理由或初步的证据；针对该投诉，法官责任追究委员会应当及时进行审查，认为需要调查的，应当展开调查，无需调查的，予以驳回；在调查程序中，法官责任追究委员有权就被投诉事项询问极调查法官、传唤证人、调阅案卷，但不得对法官采取强制措施；调查结束，依责任的轻重，决定应采取的处罚措施.在决定做出时，应贯彻公开原则，公开开庭审理和公开宣布决定；投诉法官应当出庭，但如其拒绝出庭，也不能采取强制措施，这种做法既凸显了问责程序的司法属性，也有助于法官尊严的维护。
新一轮司法体制的改革不仅要求“让审理者裁判”，更要求“让裁判者负责”，以及“谁办案、谁负责；谁决定、谁负责”。这不仅给长期在一线办案的法官带来的巨大的压力和挑战，也提示我们审判委会员权力与责任的划分需要进一步明确，如果不对审判委会员的权责进行准确定位，“谁决定、谁负责”最终难免还会落入“集体决定、但集体不负责”的窠臼。2015年9月21日最高人民法院颁布的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称最高法《意见》），对独任法官和合议庭中承办法官在审判中的权力进行了明确划分，坚持权力法定的原则，厘清法官办案时的权力清单，是进一步细化和明晰法官责任的前提与基础。
审判委员会在总结经验、宏观指导方面拥有绝对领导权。按照《人民法院组织法》的规定，审判委员会的任务应该是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。但从目前的实践中来看，我国各地的审判委员会过多的将精力集中到个案研究、个案讨论上，而在总结经验、宏观指导等方面则显得有些投入不足。审判委员会作为集体智慧的结合，理应在总结审判经验，发挥宏观指导发挥更大的作用，因而，审判委员会应在处理个案讨论工作之外，将重心置于经验总结和宏观指导研究。就是除应当由院庭长、审判委员会行使的权力外，具体的案件审理和经办工作，应当由法官独立处理和决定，同时，鉴于实践中出现的复杂情况，重大、疑难、复杂以及社会影响较大的案件也应当及时上报院庭长、审判委员会。
法官是办案主体，在权限范围内拥有相对独立的审判权。让裁判者负责的前提是法官作为案件的主体，应当拥有相对独立的审判权。法官独立审判权是审判独立更是司法独立的要求。为实现审判公正，不受外界种种因素的干扰，法官独立办案时应不受行政机关、社会团体和个人的干涉。当然，这种独立不是绝对、超然的独立，而是应当在法官的办案职权范围内的独立，一旦超出了法官独立办案的职权范围，如遇到重大、疑难、复杂的案件，仍然应当及时向审判委员会进行汇报。通过“放权与控权”，首先确立法官办案的独立主体地位，又考虑到了司法实践的实际情况，从而保障审判权的正确行使。
实践中，由于对审判委员会上会讨论案件“重大、疑难、复杂”等的范围标准存在着一定的浮动范围，由庭长负责审查提交审判委员会案件的模式已不能有效过滤案件，审判委员会实际上讨论的案件已经有些不堪重负，各级法院召开审判委员会的频率也在一直攀升。针对这种“虚假膨胀”的现象，有必要对其进行及时“瘦身”，建立审判委员会议事过滤机制。可以考虑由审判委员会委员中的办案经验丰富、业务能力突出的部分法官组成审判委员会专业会议，一方面在具体案件办理过程中针对疑难问题上想法官办案提供指导咨询，另一方面对拟提交讨论的案件进行实质审查过滤，在专业会议上达成一致意见的案件可不再提请审判委员会讨论。过滤的标准应当以“充分放权合议庭，以合议庭已穷尽其他审判资源为提请讨论” 为基本原则，对于合议庭拟提请审判委会员进行讨论的案件，应先由专业会议进行讨论后提出意见，但如果专业会议讨论后认为确属“重大、疑难、复杂”等范围的，或是专业会议提出的意见合议庭不予采纳的，才能允许提请审判委员会进行最终讨论决定。
首先，法官应当是其承办案件的直接责任人，独任制审理的案件，由独任法官对案件的事实认定和法律适用承担全部责任；合议庭审理的案件，合议庭成员对案件的事实认定和法律适用共同承担责任；而对于提交至审判委员会讨论的案件，法官仍应对事实部分的准确性负责，如果因为法官隐瞒、遗漏案件事实部分而造成审判委员会产生错误判断，法官应当承担错案的责任，审判委员会委员不承担责任。其次，责任追究制的出台，法官头顶犹如多了一柄达摩克利斯之剑，办案时的压力也会增加，法官可能因为害怕办错案，而将本可独立办理的案件提交审判委员会进行讨论，审判委员会可能成为法官办案责任制的避风港，这样在很大程度上并不利于法官责任追究制的落实。因此，对于提交至审判委员会的案件，如果在讨论的过程中，过半数的委员均认为此案不具备重大、疑难、复杂等审判委员会讨论案件的条件，应当及时记录在案，作为对法官年度考核的依据。
审判委员会对于案件的讨论不同于案件的实际审理，由于审判委员会委员对案件的了解是建立在承办法官汇报材料的基础之上的，对于案件情况可能会存在不同的认知。最高法《意见》虽然提出了“案件经审判委员会讨论的，构成违法审判责任追究情形时，根据审判委员会委员是否故意曲解法律发表意见的情况，合理确定委员责任”，但对于如何“合理确定委员责任”，却没有进一步的规定。笔者认为，对于委员意见错误程度的认定，应当区分“故意”、“疏漏”和“合理的异议”三个层次，对即委员故意隐瞒主要证据或提供虚假事实的，或是出于徇私枉法做出违背事实与法律决议的，应当视为故意，处罚应较重；对于因为某些案件中对于专业知识掌握不到位的委员，不鼓励其发言，如果出于其他方面的考虑发言，也应当如实记录在线，最终因此对错误决议的做出产生影响的，应按照其影响程度进行问责，但一般应问责较轻；对于在案件讨论研究过程中提出了合理异议的委员，即使案件最终证明是错案，但委员发表的是正确的意见，不应当追究其责任。
（三）司法责任的理性回归：审判结果责任走向审判行为责任
早期我国法院的考核和问责机制中，采用的是结果责任模式，根据案件的裁判结果所产生的影响来对法官和法院进行考核，对于应当承担责任的，也主要是以案件的裁判结果及其社会影响等予以考量，如一审判决作出后，被告人不服判决并提出上诉，经过二审的审理，裁判结果予以改判，那么该案一审的法官在考核或问责上就会面临责任承担的问题。将司法责任追究同案件的审理结果相联系，有着一定的合理依据，也便于法院对法官进行管理和考核。但随着司法体制的改革和人们对司法规律认识的不断深入，这种结果责任模式逐渐受到了越来越多的质疑，主要是以一种硬性的结果指标如上诉率、改判率来衡量案件办理的质量，本质上来说，并不够科学。
一方面，案件的审判中经常存在事实不确定的问题。所谓事实的不确定是指法院在诉讼中总是面对原、被告双方当事人对案件的基本事实不一致的、甚至会是截然相反的陈述，这是因为案件的审理者并非是事实的亲历者，在面对已经发生的事实，在多种因素的共同作用下，不同的法官在分析、判断、总结全案后，得出的结论甚至会不完全一致。美国上诉法院的法官弗兰克曾提出“事实即猜测”的观点，他认为：“既然案件的实际事实并非是发生在法庭当中、法官面前，而是发生在过去、发生在法庭之外，因此法官的任务最多是依据传来的、关于事实的报告来重构过去。”虽然这种“事实即猜测”的观点未必适合我国国情，但我国无论民事诉讼还是刑事诉讼中也同样存在事实的不确定性问题。
另一方面，法律适用的过程中会存在着法律的不确定问题。所谓法律的不确定，既包括法律规定本身的不确定，如某些法律原则或法律规则过于泛化的问题，还包括由于法官对法律规定理解认识不一所导致的难以确定的问题。如北大方正公司、北京红楼计算机研究所起诉北京高术天力科技有限公司、北京高术天力公司侵害计算机软件纠纷一案中，一审法院认为原告的行为即北大方正公司的陷阱取证行为并不违法，判决原告胜诉；然而二审法院却认为原告的陷阱取证行为违背了我国民事诉讼中的公平原则，对一审判决进行了改判；戏剧性的是该案进入再审后，再审法院则认为北大方正公司的陷阱取证行为不仅是合法的、并未违反任何法律原则，甚至还是适当的、必要的。
审判行为模式是指司法责任制的重心应当落在规范法官的审判行为上，不是根据裁判是否被上诉或改判来评价，而是根据法官在履行审判职能时是否实施了违法行为，如果进行了违法审判，即使案件的裁判结果未得到上诉或改判，也应当进行责任追究。这是因为，违法审判行为对于司法公信力所带来的危害远大于法官对于事实或法律不确定因素把握不当所产生的影响，其中，违法审判行为的判断中，法官的主观过错应当成为衡量的基本要件之一。
司法责任制的终极目标是提高司法人员办案的责任意识、最终提升办案质量，使人民群众满意，而并不是以处理了多少法官、检察官为最终目的。因此，建立和完善法官职业保障制度也应当成为司法责任制改革的一项重要内容，只有实现了资格、责任权利的平衡统一，法官责任才会由合理而产生效应，才会真正有助于实现司法公正的目标。通过同域外国家的对比后不难发现，对于法官职业的保障应当落到两个方面：豁免与救济。
豁免制度应当成为司法责任制的重要组成部分，问责与否的关键就是要看一些情况下法官是否能够得到豁免，在建立问责制度的同时也应当设立必要的免责事由。从这个角度来看，问责事由是构成司法责任的积极方面，而免责事由则是司法责任的消极方面。在对豁免制度进行完善时，应当着重考虑两种情况，一是“对法律、法规、规章、司法解释具体条文的理解和认识不一致，在专业认识范围内能够予以合理说明的”，二是“对案件基本情况的判断存在争议或者疑问，根据证据规则能够予以合理说明的”。
无救济的权利难以称得上真正的权利，域外国家无一例外地规定了法官问责过程中的救济程序，其最大的特点在于，用司法程序来处理司法责任的问题。因此，我国司法责任制完善的过程中，一来应当增强法官问责程序的司法属性，采用更加公开、公正、透明的程序进行调查、核实，二来也应当注重法官应有权利的救济，如赋予法官申辩的权利、申请听证的权利等。总之，司法责任制的终极目的是为了法官能够合法办案，提升办案质量，而并非使审判人员畏首畏尾不敢行使职权，保障制度的建立不可偏废。
司法责任制是本轮司法体制改革的“牛鼻子”，对于整体改革的成效起着举足轻重的作用，对于这样一项重要的制度有必要“立足国内、放眼世界”。尊重司法的规律，司法问责不同于行政问责，二者不能混同，更不能简单套用；法官办案责任与审委会讨论决定案件之间的关系的厘清，是完善法官责任制的前提；对于法官责任的评价，应当从审判结果责任模式走向审判行为责任模式；同时，法官的职业保障也是司法责任制的重要组成部分，其中豁免与救济应当进一步完善。
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